Oleh : Widhi Handoko
Pengwil Jateng INI
Dalam kajian kali ini saya akan memulai dari filosofi jawa “Sejatine ora ono opo-opo, sing ono dudu” sebenarnya yang terlihat bukan senyatanya. Memberikan makna dibalik filosofi tersebut terdapat makna kritik “to critize” yang tajam dan sangat mulia (menggunakan filosofi yang lembut dan bermakna tanpa melukai yang dikritik). Filosofi tersebut memiliki makna suatu fakta terjadi tidak sama dengan suatu yang tersembunyi atau sengaja disembunyikan. Dan hal seperti itu dapat terjadi dalam kehidupan sehari hari, baik terjadi dalam ranah hukum, ranah birokrasi bahkan dapat terjadi dalam ranah organisasi politik maupun sosial.
Pada ranah birokrasi khususnya tentang pendaftaran tanah perlu kita tegaskan (agar supaya kita melek hukum). Hukum pendaftaran Tanah dapat dilaksanakan melalui berbagai legal standing kepentingan, karena bersifat pelayanan publik “pelayanan umum” (UU No 25 Tahun 2009 tentang pelayanan publik). Subyek hukumnya bersifat person dan badan hukum. Hal mana sesuai dengan Pasal 2 dan 4 UUPA. Hak atas tanah dapat dimiliki oleh person atau badan hukum. Kemudian juga termasuk masyarakat hukum adat (Pasal 3 dan 5 UUPA).
Sistem pendaftarannya bersifat sporadik dan sistematis. Pendaftaran tanah secara sporadik adalah kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali mengenai satu atau beberapa obyek pendaftaran tanah dalam wilayah atau bagian wilayah suatu desa/kelurahan secara individual atau massal. Pendaftaran tanah secara sporadik dilaksanakan atas permintaan pihak yang berkepentingan.
Sedangkan pendaftaran tanah secara sistematik lebih bersifat massal maka untuk melaksanakannya Kepala Kantor Pertanahan dibantu oleh Panitia yang khusus dibentuk untuk kepentingan tsb, sehingga dengan demikian tugas rutin Kantor Pertanahan tidak terganggu.
Pendaftaran tanah secara sistematik biasanya dilaksanakan oleh panitia yang dibentuk hal tsb. Saat ini lebih dikenal dengan istilah PTSL. Cara kerjanya didasarkan suatu rencana kerja dan dilaksanakan di wilayah-wilayah yang ditetapkan oleh Menteri ATR/ K.BPN. Karena dilaksanakan atas prakarsa Pemerintah, maka kegiatan tersebut didasarkan pada suatu rencana kerja yang ditetapkan oleh Menteri. Dalam hal suatu desa/kelurahan belum ditetapkan sebagai wilayah pendaftaran tanah secara sistematik, pendaftarannya dilaksanakan melalui pendaftaran tanah secara sporadik (initial individual).
Jenis Pelaksanaan pendaftaran tanah meliputi kegiatan:
a. pendaftaran tanah untuk pertama kali; dan
b. pemeliharaan data pendaftaran tanah.
Pendaftaran tanah untuk pertama kali adalah kegiatan pendaftaran tanah yang dilakukan terhadap obyek pendaftaran tanah yang belum didaftar berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 10/1961 dirubah berdadarkan PP 24/1997, tentang Pendaftaran Tanah.
Sedangkan Pemeliharaan data pendaftaran tanah merupakan kegiatan pendaftaran tanah untuk menyesuaikan data fisik dan data yuridis dalam peta pendaftaran, daftar tanah, daftar nama, surat ukur, buku tanah, dan sertifikat dengan perubahan-perubahan yang terjadi kemudian.
Kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali meliputi:
a. pengumpulan dan pengolahan data fisik;
b. pembuktian hak dan pembukuannya;
c. penerbitan sertifikat;
d. penyajian data fisik dan data yuridis;
e. penyimpanan daftar umum dan dokumen.
Kegiatan pemeliharaan data pendaftaran tanah meliputi:
a. pendaftaran perubahan dan pembebanan hak;
b. pendaftaran perubahan data pendaftaran tanah lainnya.
Teknisnya dapat dilakukan baik secara personal ataupun oleh badan hukum. Hal mana dapat dilaksanakan sendiri oleh ybs atau dapat pula melalui kuasa. Penerima kuasa dapat personal atau dapat pula legal personal (contoh seperti Notaris, PPAT atau bahkan staf Notaris PPAT). Hal itu untuk mewakili kepentingan person atau juga bisa untuk kepentingan badan hukum atas kepentingan pendaftaran tanah. Dalam hal praktik birokrasi pendaftaran tanah siapapun (publik) dapat melakukan to explore, to critize and to understand (mengungkap, mengkritisi dan mengetahui atau memberi solusi).
Hal tugas kewenangan pada bidang pertanahan perlu saya tegaskan perbandingan hukum terkait dengan tugas kewenangan masing-masing subyek hukum dan obyek hukum dalam perdaftaran tanah:
1. Terkait dengan penyelesaian atas konflik atau sengketa tanah, masuk dalam wilayah tugas pengacara (apakah pada ranah administrasi, tata usaha negara, perdata atau pidana), bahkan sebelum pada ranah pengadilan, terdapat jalan musyawarah melalui Alternatif Dispute Resolution (ADR) pada tingkat desa/kelurahan atau dapat mediasi melalui kantah ATR/BPN. Jika gagal melalui ADR maka masih dapat dilaksanakan proses perdamaian di Pengadilan (mediasi penal)
2. Terkait dengan produk akta otentik hak atas tanah dan akta lain sesuai Pasal 15 UUJN, masuk dalam wilayah tugas dan jabatan Notaris PPAT. Namun demikian jika yang dipermasalahkan produk BPN (sertipikat) maka sesungguhnya sesuai UU no 5 Tahun 1984 dan perubahannya sesuai UU no 9 Tahun 2004, hanya dapat diselesaikan melalui PTUN.
3. Terkait dengan sita jaminan hak atas tanah karena lelang, masuk dalam wilayah Pejabat Pembuat Akta Lelang. Posisi Notaris hanya bisa masuk dalam tugas kewenangan pejabat lelang kelas dua (2). Hal mana harus didapat ijinnya melalui tahapan uji kompetensi pada kementrian keuangan.
4. Terkait dengan perolehan hak dan pendaftarannya sesuai Pasal 2 dan 4 UUPA. Dapat secara personal (individu) atau Badan Hukum. Sekaligus boleh juga oleh MHA (Masyarakat Hukum Adat). Kemudian sesuai dengan UU no 25 tahun 2009 tentang Pelayanan Publik. Dalam hal pendaftaran tanah tidak membatasi hak personal maupun hak badan (badan hukum atau badan usaha). Teknisnya pun dapat dilaksanakan baik melalui diri sendiri atau melalui kuasa (biasanya jika terkait akta Notaris PPAT) para pihak memberi kuasa pada Notaris PPAT atau bahkan stafnya. Hal mana sesuai PP 24 tahun 1997 Pasal 6 ayat (2) “dalam melaksanakan pendaftaran tanah kantor pertanahan dibantu oleh PPAT atau Pejabat lain. Pejabat lain disini yang dimaksud yaitu Notaris, Pejabat Lelang atau Pengadilan atau stakeholders lainnya. Organisasi INI atau IPPAT tidak termasuk Stakeholders yang dimaksud dalam PP 24 th 1997 tsb, melainkan organisasi badan hukum perkumpulan yang bersifat independent. Jadi kita harus mampu membedakan hubungan pelayanan publik Notaris PPAT dengan kliennya (para pihak dalam akta otentik). Dengan kewenangan brirokrasi pada sistem pendaftaran tanah. Hal tersebut berdasarkan peristiwa hukum, hubungan hukum dan akhibat hukum yang berbeda, jika dibandingkan hubungan hukum antara subyek hukum dan pelayanan publik birokrasi pendaftaran tanah. Yang saya jelaskan ini berkaitan dengan teori adequat atau Hubungan sebab akibat (kausalitas). berasal dari kata causalitas yaitu sebab. Ajaran ini banyak berhubungan dengan delik materiil. sebab inti dari delik materiil adalah adanya akibat yang dilarang. contohnya : Delik formil (pasal 362, 242 KUHP), termasuk delik yang menjadi familier dengan kambing hitam dan kriminalisasi Notaris PPAT yaitu Pasal 263, 264, 266 dan 55 ayat (1) KUHP.
Permasalahan yang berkaitan dengan tanah (agraria dalam arti sempit atau sistem pendaftaran tanah) merupakan hal yang urgen untuk segera diselesaikan, alasannya matriks dasar pembangunan adalah tanah dan tanah telah marak menjadi obyek mafia tanah, bahkan suap dan pungli subur di dalamnya. Namun apabila matriks dasar memulai pembangunan itu ternyata belum stabil maka yakinlah akselerasi pembangunan akan terhambat. Hal ini dapat dilihat dengan makin banyaknya fenomena sengketa, konflik, mafia tanah, pungli, suap dan perkara penyimpangan birokrasi pertanahan lainnya, plus saat ini ada hal yang sesungguhnya membuat otentisitas akta yang di buat oleh Notaris PPAT atau Pejabat Lain dalam membantu proses pendaftaran tanah sesuai Pasal 6 ayat (2) PP 24 Tahun 1997, terganggu.
Mengapa kita sampaikan “terganggu” sebab terjadi ketidak adilan dalam pelayanan pendaftaran tanah, antara lain:
1. Sengketa pertanahan terjadi sesungguhnya cenderung akibat ketidakadilan atas terdegradasinya kepastian hukum, hal mana disebabkan adanya kekosongan hukum ataupun produk hukum yang tidak memadai akibat tarik-menarik berbagai kepentingan (termasuk kepentingan kas daerah dll yang dikelola BKAD). Artinya hal itu menandakan kecendrungan menuntaskan permasalahan pertanahan masih akan menjadi isu utama dalam upaya pencapaian salah satu tujuan bernegara yaitu masyarakat adil dan makmur. Perlu dipahami dalam rangka mewujudkan salah satu tujuan hukum yaitu dari sudut pandang ilmu hukum positif yang menitikberatkan pada kepastian hukum. Akta otentik oleh Notaris atau PPAT kehilangan kepastian hukum atau terdegradasi kepastian hari, tanggal, bulan dan tahunnya. Hal mana diakibatkan regulasi yang tidak sehat dan cenderung mengabaikan UU atau peraturan di atasnya (melanggar UU No. 10 Tahun 2004 yang diperbaharui dengan UU No. 11 tahun 2012 tentang hirarki peraturan perundang-undangan). Jika kita belajar kajian teori, maka sesungguhnya banyak praktik birokrasi melanggar tentang stufenbau theory. Peraturan yang lebih rendah semestinya tidak boleh melanggar peraturan yang di atasnya. Sebagai contoh validasi dan verifikasi pajak peralihan hak atas tanah telah menyimpang jauh dari kajian teori dan kajian normatif aturan tersebut.
2. Problem kedua yaitu permasalahan “kultural” kesadaran pentingnya pelayanan publik oleh SDM pada birokrasi pendaftaran tanah harus dimulai dengan “law as a tool of social engineering” sebagai negara welfare state (Pasal 33 UUD NRI 1945), maka keberadaan negara harus mampu menciptakan rekayasa sosial melalui aturan dan sanksi yang tegas. Tujuannya agar pelayanan birokrasi benar-benar sesuai arah birokrasi yang harmonis antara pelayan publik (rule sanctioning) dengan msyarakat (role occupant). Pada tataran ini sebenarnya Notaris PPAT menjadi subyek hukum yang dikorbankan (dalam praktik pungli dan suap) karena rasa takut ini dan itu lalu dimanfaatkan menarik dana percepatan atau upah trimakasih dari klien atau masyarakat untuk disetor pada pejabat birokrasi. Di sinilah semestinya kehadiran organisasi dibutuhkan. Dan tidak semestinya jika ada anggota yang berani melakukan upaya positif mendobrak penyimpangan birokrasi dan regulasi otoriterisme atau fiodalisme, justru disalahkan dengan alasan menyalahi aturan organisasi, tidak ijin, tidak sopan, melampoi batas, menyalip ditikungan dan seterusnya “suatu yang iranis dan irasional” jika boleh saya meminjam istilah Prof Dr Budi Santoso, orang yang melawan kritik birokrasi feodal sama saja “tangane durung geduk kuping.”
3. Yang ketiga yaitu existing atau eksistesnsi pembentukan saber pungli menjadi aneh jika kita hubungkan dengan sistem pengawasan birokrasi (sebut saja ombusmand, yang masih ompong tanpa hasil apapun). Problem kultur birokasi yang didominasi kasus-kasus pungli dan suap selalu diatasi dengan model reaktif (dibentuk saber pungli, badan ini dan itu, semuanya tidak ada yang mengena). Mungkin sedikit perlu saya bumbui hal religius, “Hanya ada dua perkara dalam diri manusia yaitu taat dan menyimpang sebagai kodrat manusia, dan itu ada sejak jaman Nabi Adam.” Orang tidak pernah belajar bagaimana Tuhan membuat aturan yang begitu ketat terhadap manusia. Hukum disatu sisi membebaskan bagi kebaikan atau ketaatan dan di sisi lain mengekang bagi ketidak-taatan dan kejahatan. Itulah pentingnya law as a tool of social engineering (rekayasa hukum terhadap masyarakat untuk harmonisasi “hukum dan masyarakat” atau “ketertiban hukum dan manusia”). Hukum secara normatif dan manusia sebagai person pemegang peran tidak dapat dipisahkan (harus seirama) maka pembentukan perangkat hukum sesungguhnya tidak perlu reaktif (contoh saja KPK) sekarang menjadi lembaga penegak hukum yang paling disegani (setidaknya untuk saat ini masih menjadi satu-satunya lembaga anti rasuah yang paling dipercaya masyarakat dan masih dapat diandalkan, tentunya kita tidak menutup mata atas kekurangan atau ketidak sempurnaannya). Satu kata yang ingin saya sampaikan yaitu seleksi SDM KPK dan integritas KPK masih teruji walaupun dalam perjalanannya masih banyak hambatan dan kendala pada tubuh KPK. Mestinya hal itu perlu dicontoh khususnya pentingnya Pendidikan Integritas Notaris (PIN) tentunya dengan sertifikasi kualifikasi dan kompetensi yang serius dan memadai.
Lebih lanjut perlu saya jelaskan bahwa pada dasarnya, hukum yang berlaku di Indonesia menganut sistem hukum Eropa Kontinental. Adapun yang menjadi sumber hukum dalam sistem hukum kontinental adalah undang-undang yang dibentuk oleh pemegang kekuasaan legislatif, aturan-aturan yang dibuat oleh pemegang kekuasaan eksekutif (berdasarkan wewenang yang ditetapkan undang-undang), dan kebiasaan-kebiasaan yang hidup dan diterima sebagai hukum oleh masyarakat, sepanjang tidak bertentangan dengan undang-undang yang ada atau aturan yang lebih tinggi. Disinilah yang mendasari Pengwil Jateng INI bicara validasi dan verifikasi pajak BPHTB & PPh. Pengwil Jateng INI menegaskan sesungguhnya telah terjadi penyimpangan atas UU No 28 Tahun 2009 dan PP No 69 Tahun 2010. Bahkan terdapat sejumlah aturan terlanggar secara nyata-nyata, akan tetapi banyak dari yang tertindas “diam seribu basa.” Saya yakin jika Pengwil Jateng INI tidak melayangkan surat kepada Presiden secara terbuka maka kita tetap pada posisi diam “tidak berbuat apa-apa” bukti dan faktanya seperti itu. Ibarat mobil maka Pengwil Jateng INI bukan menyalip akan tetapi sedang mendahului mobil mogok.
Jika kita merasa sebagai akademisi dan praktisi yang berintegritas dan memiliki kompetensi atas hal tersebut, mari mencoba kita mengkaji lebih dalam pada perubahan sistem. Dan tinggalkan konflik interest (konflik interest hanya akan merugikan anggota). Kita mencoba memahami sumber-sumber hukum yang dipakai di Indonesia tidak terkecuali dalam bidang birokrasi dan pendaftaran tanah. Sumber hukum yang sudah kita gunakan adalah suatu sistem hukum Eropa Kontinental kemudian di bagi dalam dua golongan, yaitu bidang hukum publik dan bidang hukum privat.
1. Hukum publik merupakan bidang hukum yang memiliki ruang lingkup urusan subjek hukum yang tengah bersengketa dengan objek hukum (hukum yang telah ada). Atau dalam kata lain, hukum publik merupakan bidang hukum dengan cakupan peraturan-peraturan hukum yang mengatur kekuasaan dan wewenang penguasa negara serta hubungan antara masyarakat dan negara (tidak terkecuali pengaturan hukum pada bidang tugas dan kewenangan Notaris PPAT dalam pelayanan publik pendaftaran tanah atau lainnya). Adapun jenis hukum yang termasuk dalam ranah hukum publik yaitu hukum tata negara, hukum administrasi negara, dan hukum pidana. Bidang hukum yang menjadi tugas kewajiban Notaris PPAT jelas masuk dalam ranah hukum administrasi negara atau tata usaha negara di bawah pengawasan Kumham dan ATR/BPN.
2. Hukum privat atau yang juga disebut dengan hukum perdata merupakan bidang hukum yang memiliki ruang lingkup urusan subjek hukum yang tengah berbenturan dengan subjek hukum lainnya (contoh benturan antara penjual dan pembeli, yaitu benturan para pihak dalam akta, hal ini tidak layak melibatkan Notaris PPAT sebagai pejabat administrasi negara atau tata usaha negara yang menjalankan tugas jabatannya karena perintah UU, yang kita kenal dengan istilah constatering). Atau dalam kata lain, hukum privat alias hukum perdata merupakan bidang hukum yang mengatur urusan antar individu dalam melaksanakan hak dan kewajibannya. Bukan urusan antara pihak dalam akta dengan pejabat yang membuatnya. Namun sayang kita sebagai Notaris PPAT merasa nyaman ketika penegak hukum telah mencaplok suluruh kompetensi hukum yang ada tanpa merasa salah. Pada hal pengaturan hukum (pidana, perdata, tata negara dan administrasi negara) dibuat pemisahan agar hukum tersebut tertib dan harmonis. Bukan justru sebaliknya hukum membuat ketidak pastian dan membuat disharmonisasi.
Demikian tulisan saya, atas nama Pengwil Jateng INI, guna menjawab isu yang berkembang atas surat Pengwil Jateng INI terkait praktik validasi dan verifikasi, yang melemahkan kepastian hukum akta otentik, yang kami tujukan kepada Presiden Republik Indonesia. Atas kritik tersebut saya ucapkan terimakasih sebesar besarnya, sebab sudah mendorong secara positif lahirnya tulisan ini.
Hormat saya kepada para senior Notaris PPAT (an. Widhi Cah Deso WNA Turki).
Di tulis dalam perjalanan bersama sahabatku Apit Nur Widijanto, saat menjalankan tugas ke Blitar, Malang dan Madura, Propinsi Jatim.
# Jayalah Pengwil Jateng INI IPPAT
# Satu langkah menuju harmonisasi (*)